24.09.09 Глас народа

Когда приезжаешь на Запад, часто ловишь себя на мысли, что взгляд отдыхает: видишь либо нетронутую природу, либо органичную застройку - ничего лишнего. Нет, конечно, и там есть мрачные промзоны и депрессивные районы, но все же трудно не заметить достижений западной цивилизации в сфере территориального планирования и градостроительного регулирования. И причина, конечно, не в том, что их специалисты чем-то лучше наших. Просто избежать каких-то ошибок и противостоять сугубо коммерческим интересам помогают публичные слушания.

В соответствии с новым Градостроительным кодексом такая процедура и в России с этого года стала обязательной. В частности, совсем недавно прошли общественные обсуждения проекта актуализированного московского Генплана, вызвавшие огромный интерес среди москвичей. Тем любопытнее сегодня приглядеться к зарубежному опыту в этой сфере.

Земля частная, правила общие
Сегодня институт общественных слушаний по вопросам регулирования градостроительной деятельности - стандартный атрибут большинства западных демократий. Они рассматриваются как неотъемлемый компонент системы местного самоуправления. Однако так было не всегда. История подобных обсуждений начиналась в США в 20-х годах XX века. Власти столкнулись с тем, что попытки государственного регулирования использования земельных участков, находящихся в частной собственности, встречали ожесточенное сопротивление. Владельцы земли оспаривали требования по плотности застройки, допустимой высотности строений, назначению объектов и многое другое. Между тем было очевидно, что хаотичная застройка - это тупиковый путь.

Американцы подходили к этому вопросу сугубо утилитарно: если разрешить каждому строить что угодно на его земле, то это неизбежно снизит уровень населенного пункта и приведет к падению цен на недвижимость. А этого ни один собственник не хочет. Чтобы примирить частный эгоизм и общие интересы, и был создан институт общественных слушаний. На суд местного населения выносились значимые вопросы «лэнд-девелопмента» - это не только строительство, но и определение норм свободной территории при застройке, развитие дорожной сети, градостроительные ограничения для объектов различного назначения, изменения назначения отдельных территорий и т.д.

Благополучные зеленые улицы «двухэтажной Америки», которые хорошо всем знакомы по голливудским фильмам - прямое следствие той политики. Можно не сомневаться, что без жестких ограничений, одобренных населением, американские города заполонили бы безликие многоэтажки. Когда начали проводиться первые публичные слушания, поначалу некоторые особо либерально настроенные собственники оспаривали их. Точку в этом вопросе поставил верховный суд США, который подтвердил правомочность этого института. С тех пор основой лэнд-девелопмента в Америке стало зонирование территорий, принципы которого проходят согласование с местным населением. Это зонирование полностью находится в ведении муниципальных властей, хотя его основы определены федеральными законами.

Возможны варианты
Увидев продуктивность американского подхода, многие другие страны начали внедрять у себя подобные схемы градостроительного регулирования. Тем не менее, нельзя говорить о зарубежном опыте, как о чем-то едином, поскольку в разных странах существует немало отличий. Этот вопрос тем более актуален для нас, поскольку при разработке нового законодательства о недвижимости российские эксперты (в особенности Институт экономики города) в основном опирались на американский опыт, хотя сама система государственной власти и местного самоуправления в России далека от американской и больше напоминает так называемую «континентальную модель».

Помимо США, «англосаксонская» модель местного само­управления распространена в Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Индии и ряде других стран. Для них характерна высокая степень автономии местных органов власти, их выборность и подконтрольность населению, а также отсутствие на местном уровне представительств федеральных органов власти. «Континентальная» модель распространена во Франции, Испании, Италии, Бельгии, а также в странах Латинской Америки и Ближнего Востока. Там больше развита иерархия федеральной власти, в которую встроена и власть местного уровня в качестве ее низшего звена. В таких странах существуют различные вариации выборности и назначаемости местных органов власти. Эксперты вовсе не склонны полагать, что континентальная модель менее демократична - речь идет, скорее, об особенностях менталитета и традициях государственного устройства. Очевидно, что Россия с ее «вертикалью власти» тяготеет ко второй модели.

Если говорить об институте общественных слушаний, то он в той или иной форме существует в демократических странах повсеместно. Например, купив участок земли где-нибудь в деревушке во Франции, при строительстве вы можете столкнуться с жесткими требованиями местного сообщества, которые закреплены в градостроительных регламентах. Например, есть городки, где фасад разрешен только определенного цвета, а крыша - черепичной. Попытка построить чудо модернизма из стекла и бетона приведет к сносу - такое строение просто невозможно будет зарегистрировать. С этим иногда сталкиваются британцы, покупающие себе «дачу» во Франции.

Самобытность требует жертв
В Швейцарии имеют недвижимость многие богатые иностранцы. Но в большинстве районов страны жилье «чужаку» не продадут ни за какие деньги, поскольку там запрещена покупка «второго дома». Даже многочисленные чиновники ЕС, работающие в Женеве, вынуждены покупать себе дома в приграничных районах Франции (благо она недалеко), поскольку во Франции нет подобных запретов. Но и в тех кантонах, где покупка «второго дома» разрешена, существуют квоты для иностранцев, поэтому необходимо получать разрешение местных властей. Надо ли говорить, что все эти меры приняты по инициативе местного населения? Швейцарцев можно понять: население страны всего 7 миллионов человек, и они хотят сохранить свою самобытность.

Правда, есть там и такие ограничения, которые действуют для всех, включая самих граждан этой страны. Прежде всего, они касаются размера участка и площади дома. Будь вы местный миллиардер или арабский шейх, никто вам не разрешит купить участок более 10 соток и построить дом площадью больше 350 квадратных метров! Есть похожие ограничения и в соседней Австрии, самые жесткие из них приняты в землях Тироля. Интересно, что в странах, где существуют жесткие градостроительные ограничения и нормы, сдерживающие иностранные инвестиции, рынки недвижимости показывают удивительную стабильность даже в кризис. Так, по данным CB Richard Ellis, именно рынки Австрии и Швейцарии оказались в 2009 году самыми стабильными, и цены там практически не снизились.

Тайная комната
Не стоит думать, что за границей все идеально и что власти всегда прислушиваются к «гласу народа». Среди негативных примеров можно вспомнить Марбелью и Коста-дель-Соль, где благодаря коррупции застройка стала очень плотной и уровень этих регионов снизился. А, например, в Испании распространена такая практика. Чтобы обойти принятые ограничения по максимальной допустимой площади дома, некоторые замуровывают одно из помещений, а когда пройдут обмеры и регистрация дома, открывают эту тайную комнату. Поэтому риелторы предупреждают россиян, что необходимо с рулеткой в руках сверять реальную площадь дома с документами, иначе можно столкнуться с претензиями местной власти или налоговых органов.

Тем не менее, в большинстве стран обойти ограничения крайне сложно и даже небезопасно (по крайней мере, для кошелька). Особенно жестко поставлено регулирование на греческих островах - любое новое строение не должно портить исторического колорита. В ряде горных районов Швейцарии можно строить только в стиле «шале» - малоэтажные дома из темного дерева с большими нависающими крышами. Весьма строго к облику своих населенных пунктов относятся и муниципальные власти Германии. Причем источником большинства этих требований являются пожелания местного населения, которые высказываются на публичных слушаниях.

Власти ЕС прикладывают немалые усилия для гармонизации градостроительного законодательства в еврозоне. Особенно это касается мер по охране природы и развитию рекреационных территорий. В частности, два года назад была принята конвенция по развитию побережья Средиземного моря, которая обязывает страны этого бассейна ограничить плотность застройки береговой полосы. Еще недавно в Черногории застройщикам удавалось, договорившись с местными властями, существенно корректировать согласованные проекты. В Болгарии теперь запрещена застройка так называемой «первой линии» от моря. Сейчас достраиваются только те проекты, которые уже начаты. Также в этой зоне разрешена реконструкция.

И все же большинство градостроительных ограничений содержатся не в национальных законах (побережье - это, скорее, исключение). Большинство норм принимаются на местном уровне, поэтому в пределах одной страны могут быть весьма существенные различия в правилах землепользования и застройки. Например, на одном из Канарских островов все дома должны быть белыми, а в городке Сид Абу Саид вблизи столицы Туниса все постройки бело-голубые.

Интернет как инструмент демократии
Процедуры общественных слушаний за рубежом уже отработаны на основе многолетнего опыта. С приходом в наши дома Интернета любой гражданин в состоянии моментально получить всю интересующую информацию по этому вопросу. Например, правительство Южной Австралии создало мощный портал по вопросам градостроительного планирования (www.planning.sa.gov.au), где можно найти ответы на многие вопросы - от нормативного регулирования до подробных генпланов всех городов и информации о ближайших публичных слушаниях или о том, какие коррективы внесены по результатам уже прошедших встреч с населением. И там же принять участие в форуме по вопросам планирования.

В США местные власти не скупятся на оплату услуг программистов и web-дизайнеров, чтобы сделать информацию о планах развития территорий, доступной для граждан. Например, на фотографии вы видите вырезку экрана с изображением сайта кантона Ховард американского штата Мэриленд, где на интерактивной карте можно по разным параметрам найти любую информацию о публичных слушаниях для выбранной точки на карте этого кантона.

Впрочем, главное в общественных слушаниях - это, конечно, не красивая «упаковка», а сама их суть (при всех различиях этой процедуры в разных странах). Хотя жители нередко задают неудобные вопросы властям и инвесторам, но градостроительные планы, прошедшие через общественное обсуждение, обладают гораздо более высоким уровнем легитимности. А власти, в свою очередь, имеют прекрасную возможность услышать «глас народа» в авторском исполнении - то есть от самих жителей. В нашей стране масштабные публичные слушания стратегического градостроительного документа столицы проводятся впервые. Так что и жителям, и властям еще предстоит научиться лучше понимать друг друга и вести спокойный, конструктивный диалог.

Петр Чернов

Источник: Московская перспектива